Dienstleister nach Leistungsumfang filtern: Kriterien für die Vorauswahl

Der Eignungsdreiklang: Befugnis, Zuverlässigkeit, Leistungsfähigkeit

Das österreichische Vergaberecht regelt, dass öffentliche Aufträge an befugte, leistungsfähige und zuverlässige Unternehmen zu marktgerechten Preisen vergeben werden. Diese drei Eigenschaften bilden das Grundraster, mit dem sich der Anbieterkreis vor jeder inhaltlichen Bewertung eingrenzen lässt. Wer die drei Dimensionen getrennt prüft, kann jeden Filter begründen; wer sie vermischt, lässt Eignungs- und Zuschlagskriterien ineinanderlaufen und macht die Auswahl angreifbar. Der Preis gehört zu diesem Grundsatz, ist aber kein Eignungsmerkmal – bewertet wird er erst nach der Eignungsprüfung.

Die Befugnis beantwortet die Frage, ob der Dienstleister die konkret geforderte Leistung überhaupt erbringen darf. Zu prüfen ist, ob Gewerbeberechtigung, Berufsregistereintrag oder sonstige Berechtigung den Leistungsumfang inhaltlich decken und nicht bloß eine verwandte Sparte abdecken. Prüffragen: Welche Sparte ist eingetragen? Deckt sie Planung und Ausführung oder nur eine davon? Ist die Leistungserbringung am vorgesehenen Ort zulässig? Welche Nachweise hat ein Mitglied einer Bietergemeinschaft beizubringen?

Die Zuverlässigkeit prüft, ob der Dienstleister als Vertragspartner ausscheidet. Prüffragen: Liegen rechtskräftige Verurteilungen oder sonstige Ausschlussgründe vor? Läuft ein Insolvenz- oder Ausgleichsverfahren? Wurden frühere Aufträge mangelhaft erfüllt? Bestehen Rückstände bei Abgaben oder Sozialversicherungsbeiträgen? Übliche Nachweise sind Strafregisterauskunft, abgaben- und sozialversicherungsrechtliche Unbedenklichkeitsbescheinigungen sowie eine Bonitätsauskunft.

Die Leistungsfähigkeit ist auftragsbezogen und umfasst technische, wirtschaftliche und finanzielle Kapazität. Prüffragen: Wie viele Referenzprojekte vergleichbarer Art und Größenordnung wurden erbracht – und mit welchem Ergebnis? Welches namentlich genannte Schlüsselpersonal mit welcher Erfahrung wird eingesetzt? Stehen Geräte, Fahrzeuge, Lager oder IT-Systeme in der benötigten Zeit zur Verfügung? Wie hoch ist die Haftpflicht- und Gewährleistungsdeckung? Antworten auf diese Fragen liefern die Eignungshürden; alles darüber Hinausgehende gehört in die Bewertung des Angebots.

Vergleich der Eignungskriterien nach österreichischem Vergaberecht

Wettbewerbsgrundsätze als Grenze jeder Filterung

Die Grundsätze des Vergaberechts sind ein freier und lauterer Wettbewerb, die Beachtung der unionsrechtlichen Grundfreiheiten, ein Diskriminierungsverbot sowie ein Gleichbehandlungs- und Transparenzgebot. Für jeden Filter folgt daraus: Kriterien müssen vor Angebotsabgabe feststehen, für alle Bewerber gleich gelten und so gefasst sein, dass vergleichbare Dienstleister sie erfüllen können. Ein Kriterium, das nur ein bereits bekannter Anbieter erfüllt, ist keine Auswahlregel, sondern eine verdeckte Zuschlagsentscheidung.

Ausdrücklich unzulässig ist es, die Bestimmungen eines Vergabeverfahrens so zu gestalten, dass sie das Verfahren dem Anwendungsbereich des Bundesvergabegesetzes entziehen, die Anwendung der Vergabevorschriften umgehen oder den Wettbewerb künstlich einschränken. Typische Erscheinungsformen sind Mindestumsätze oder Referenzzahlen ohne Bezug zum Auftragsvolumen, pauschal verlangte Zertifikate, Standort- oder Sprachvorgaben, die Anbieter aus anderen Bundesländern oder EU-Mitgliedstaaten strukturell ausschließen, sowie Fristen, die eine ernsthafte Angebotserstellung verhindern.

Bei der Konzeption und Durchführung eines Vergabeverfahrens soll auch darauf geachtet werden, dass KMU am Vergabeverfahren teilnehmen können. Ein Filter, der nur Großbetriebe übrig lässt, widerspricht damit einem ausdrücklichen Gestaltungsauftrag. Rechtlicher Rahmen in Österreich ist das Bundesvergabegesetz 2018, daneben das Bundesvergabegesetz Konzessionen 2018 und jenes für Verteidigung und Sicherheit 2012; die Nachprüfung von Entscheidungen der Länder und Gemeinden regeln seit 2002 die Landesvergabenachprüfungsgesetze.

Unternehmensgröße und Eigenständigkeit als Filterkriterium

Für den Größenabgleich eignen sich die Merkmale, mit denen Klein- und Mittelbetriebe in Österreich definiert werden: Mitarbeiterzahl, Umsatz oder Bilanzsumme sowie Eigenständigkeit, jeweils mit festgelegten Schwellenwerten. Die Wirtschaftskammer Österreich fasst diese Kriterien samt Schwellenwerten in einer Übersichtstabelle zusammen. Diese Werte sind die Referenz, wenn ein Mindestmaß an Betriebsgröße gefordert wird – nicht die Selbsteinschätzung des Anbieters.

Entscheidend ist der Abgleich mit dem tatsächlichen Leistungsumfang. Prüffragen: Wie viele Personen müssen gleichzeitig an wie vielen Einsatzorten arbeiten? Verlangt die Leistung Stammpersonal oder sind Subunternehmer zulässig? Braucht der Auftrag eigene Betriebsstätten, Servicestützpunkte oder Reaktionszeiten? Kann der Dienstleister Auftragsspitzen in der vereinbarten Frist abdecken? Ein Mindestumsatz oder eine Mindestmitarbeiterzahl ist nur dann ein sinnvoller Filter, wenn er zu diesen Anforderungen in Beziehung steht.

Die Eigenständigkeit erfasst, ob ein Dienstleister rechtlich und wirtschaftlich unabhängig ist oder zu einer Unternehmensgruppe gehört. Für die Vorauswahl ist zu klären, ob Ressourcen verbundener Gesellschaften tatsächlich für den Auftrag eingesetzt werden dürfen – ein rechnerisch kleiner Anbieter kann so auf Gruppenkapazität zurückgreifen. Bei Einzelunternehmen und inhabergeführten Betrieben kommt ein Kontinuitätskriterium hinzu: Eine Studie von Creditreform Österreich und CH Consult zeigt, dass 45 Prozent der österreichischen Unternehmen bis 2030 eine Nachfolgelösung benötigen und 40 Prozent eine familienexterne Übergabe planen. Bei lang laufenden Verträgen ist daher zu fragen, wie die Nachfolge im Betrieb geregelt ist.

Entwicklung der Nachfolge in österreichischen KMU bis 2030

Nachweise bündeln: die Liste geeigneter Unternehmen

Der Auftragnehmerkataster Österreich führt die Liste geeigneter Unternehmer. Sie ist ein einschlägiges, allgemein zugängliches Verzeichnis von Unternehmen und deren Eignungsnachweisen gemäß den Bestimmungen des Bundesvergabegesetzes. Unternehmen können sich in diese Liste eintragen lassen und erbringen damit den Nachweis der beruflichen Befugnis, der beruflichen Zuverlässigkeit und der weiteren dort abgebildeten Eignungsnachweise.

Für die Vorauswahl bedeutet das eine Arbeitserleichterung: Befugnis und Zuverlässigkeit müssen nicht bei jedem einzelnen Bewerber neu erhoben werden, sondern lassen sich über einen Blick in das Verzeichnis belegen. Prüffragen: Ist der Dienstleister derzeit in der Liste eingetragen? Deckt der Eintrag die gegenständliche Leistungssparte ab? Ist der Eintrag aktuell? Das Verzeichnis ersetzt allerdings nicht die auftragsbezogene Leistungsfähigkeit – Referenzen, Schlüsselpersonal, Geräte und Kapazitäten sind weiterhin für den konkreten Auftrag abzufragen.

Ökologische und soziale Anforderungen in den Leistungsumfang aufnehmen

Das Vergaberecht verlangt, auf die Umweltgerechtigkeit der Leistung Bedacht zu nehmen. Diese Anforderung lässt sich auf zwei Arten in die Vorauswahl einbauen: als Ausführungsbedingung, die jeder Anbieter zwingend erfüllen muss, oder als Bewertungskriterium, das die angebotene Qualität unterscheidet. Prüffragen: Mit welchen Fahrzeugen, Geräten und Stoffen wird gearbeitet? Wie werden Abfälle und Altstoffe behandelt? Wie hoch ist der Energieverbrauch am Einsatzort? Liegen Nachweise über ein Umweltmanagementsystem oder über ökologische Kriterien bei der Beschaffung von Einsatzmaterial vor?

Es soll auf die Beschäftigung von Frauen, von Personen im Ausbildungsverhältnis, von Langzeitarbeitslosen, von Menschen mit Behinderung und älteren Arbeitnehmern sowie auf Maßnahmen zur Umsetzung sonstiger sozialpolitischer Belange Bedacht genommen werden. Damit daraus ein belastbarer Filter wird, ist die Anforderung an konkrete, belegbare Zusagen zu knüpfen: Anzahl und Dauer der im Auftragszeitraum angebotenen Ausbildungsplätze, Anteil der Frauen im einzusetzenden Personal, geplante Beschäftigung von Personen aus den genannten Gruppen. Bleibt es bei einer Absichtserklärung ohne Nachweis, trägt sie keine Auswahlentscheidung.

Soziale und ökologische Anforderungen in der Vorauswahl

Typische Fehlerquellen bei der Vorauswahl vermeiden

Der häufigste Fehler ist die intransparente Handhabung der Zuschlagskriterien: Kriterien und Gewichtungen werden erst nach Angebotsöffnung präzisiert oder bleiben so unbestimmt, dass die Entscheidung nicht nachvollziehbar ist. Gegenmaßnahme: Zuschlagskriterien samt Gewichtung und Bewertungsmethode vor Ablauf der Angebotsfrist bekannt geben, Eignungskriterien davon strikt trennen und die Auswertung schriftlich dokumentieren.

Der zweite Fehler ist die künstliche Wettbewerbsbeschränkung, die meist über die Eignungshürden entsteht – überhöhte Umsatz- oder Referenzanforderungen, unnötige Zertifikate, zu kurze Fristen. Gegenmaßnahme: jede Hürde auf ihr Verhältnis zum Auftragsvolumen prüfen und im Vergabeakt begründen. Eine Markterkundung vor der Festlegung der Kriterien verhindert Anforderungen, die niemand oder nur ein Anbieter erfüllt.

Der dritte Fehler ist der Versuch, Vorschriften zu umgehen: Bestimmungen eines Verfahrens dürfen nicht den Zweck verfolgen, das Verfahren aus dem Anwendungsbereich des Bundesvergabegesetzes auszunehmen oder dessen Anwendung zu umgehen. Umgehungsmuster sind die Zerlegung einer Beschaffung in mehrere Kleinaufträge, die Wahl eines Verfahrenstyps ohne sachlichen Grund und Kriterien, die faktisch auf einen Anbieter zugeschnitten sind. Für aus EU-Mitteln finanzierte Vergaben steht über das EFRE-Downloadcenter ein Leitfaden zur Vermeidung typischer Fehler bei der öffentlichen Auftragsvergabe zur Verfügung.

Wer diese Grenzen überschreitet, muss mit Nachprüfung rechnen: Vergabeentscheidungen können im Nachprüfungsverfahren angefochten werden, wobei Fristen einzuhalten sind. Für Länder und Gemeinden ist die Nachprüfung in den Landesvergabenachprüfungsgesetzen geregelt, für den Bund im Bundesvergabegesetz. Ausgeschlossene Bewerber müssen daher anhand der vorab festgelegten Kriterien nachvollziehbar begründet werden können.